Las herramientas de participación ciudadana que consagran un nuevo modelo de democracia directa

Capítulo IV del borrador de la nueva Constitución contiene 21 artículos orientados a establecer nuevas garantías de participación ciudadanía para la toma de decisiones. Académicos de la Universidad de Chile analizan y explican sus significados y alcances.

La nueva Constitución, que en las próximas semanas se someterá a ratificación mediante el plebiscito de salida del 4 de septiembre, contiene una gran cantidad de temas nunca antes abordados en los textos constitucionales escritos a lo largo de la historia. Uno de estos contenidos se refiere —específicamente— a la participación ciudadana, materia consagrada constitucionalmente bajo un modelo de Estado Democrático, con un robusto cuerpo de articulados para la incidencia vinculante de la ciudadanía en la toma de decisiones.

Las herramientas establecidas para este fin se detallan en 21 artículos y sus respectivos incisos, mientras que la actual Constitución de 1980 no hace alusión alguna a instancias de participación. Solo detalla -en su capítulo IV sobre Gobierno- la forma de elección del Presidente de la República y -en su capítulo X- sobre la justicia electoral y el funcionamiento del sistema de elecciones. Por ello, prácticamente todo lo contenido en el nuevo capítulo IV presenta elementos completamente novedosos.

«En ningún caso, la democracia directa se presenta como una alternativa a la democracia representativa, sino más bien como un complemento necesario. Esto último, además, tomando en cuenta que la norma considera como un ‘deber del Estado promover y garantizar la adopción de medidas para la participación efectiva'», señala Octavio Avendaño.

Democracia participativa

El capítulo IV parte estableciendo algunos principios generales sobre la consagración de un Estado Democrático con elementos de representación, tanto directa como representativa, consagrando -además- nuevos principios rectores como la paridad, lo que se aprecia como un importante avance en materia de herramientas ciudadanas para la toma de decisiones.

La norma plantea:

• “En Chile, la democracia es inclusiva y paritaria. Se ejerce en forma directa, participativa, comunitaria y representativa”
• “Es deber del Estado promover y garantizar la adopción de medidas para la participación efectiva de toda la sociedad en el proceso político y el pleno ejercicio de la democracia”.

El académico de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Chile, Octavio Avendaño, destaca como primer elemento el principio paritario que conlleva la consagración de este Estado Democrático. “El borrador presentado por la Convención Constitucional, que será revisado por la Comisión de Armonización, contiene una serie de elementos que revisten particular importancia para el sistema democrático en los próximos años. Un elemento novedoso que contiene el borrador es el carácter paritario que se le asigna a la democracia. Se trata de un elemento novedoso, pues no estuvo presente en ninguna de las constituciones anteriores e implica adaptar el diseño institucional, que permite el funcionamiento de la democracia, a los cambios culturales que ha experimentado la sociedad chilena en las tres últimas décadas”, explica.

Otro aspecto novedoso de la nueva Constitución se refiere a la mezcla de elementos de democracia participativa y representativa, particularmente. «Tampoco estuvo en las constituciones anteriores y existe un buen ejemplo donde se lleva a cabo esa combinación, como ocurre en el caso de Uruguay. Existen otros países, como Suiza e Italia, que promueven formas de democracia directa para deliberar sobre asuntos de interés nacional y/o local. En ningún caso, la democracia directa se presenta como una alternativa a la democracia representativa, sino más bien como un complemento necesario. Esto último, además, tomando en cuenta que la norma considera como un ‘deber del Estado promover y garantizar la adopción de medidas para la participación efectiva'», señala el profesor Avendaño.

Por su parte, la académica del Instituto de Asuntos Públicos (INAP), María Cristina Escudero, explica que este orden constitucional debe poder complementar un tipo de democracia representativa con una participativa. “Todas las características que el proyecto de nueva Constitución pone al tipo de democracia que queremos presenta características copulativas; es decir, tienen que cumplirse con todas, no solo algunas de ellas. Dentro de estas características, está que debe ser una democracia participativa como se establece en la norma. Por lo tanto, el sistema político y todos sus órganos deben contemplar mecanismos de participación para la ciudadanía en sus diversos tipos, que se especifican en diferentes normas a lo largo del capítulo. Nuestra democracia contemplará dos grandes características: la participación y la representación, que tiene que complementarse, no reemplazar unas a las otras”, comenta.

Las herramientas de participación ¿vinculantes, incidentes?

«La incidencia es la forma en cómo la ciudadanía, en este tipo de mecanismos, ayuda a la autoridad a tomar esa decisión. Luego, hay otro tipo de mecanismos, que se llaman los mecanismos de la democracia directa, estos son a través del voto por alternativas, entonces ahí las personas hacen una clara manifestación de cuál es la alternativa que quieren que la autoridad tome», afirma María Cristina Escudero.

Entrando al detalle de las normas ingresadas a este capítulo aparecen instancias concretas de participación, alguna de ellas establecidas como vinculantes.  En términos generales, se le asigna un rol al Estado para generar mecanismos, como también se establecen herramientas específicas como la iniciativa popular de Ley.

Estas normas son las siguientes:

• «La ciudadanía tiene el derecho a participar de manera incidente o vinculante en los asuntos de interés público. Es deber del Estado dar adecuada publicidad a los mecanismos de democracia, tendiendo a favorecer una amplia deliberación de las personas, conforme a esta Constitución y las leyes»
• «Los poderes públicos deberán facilitar la participación del pueblo en la vida política, económica, cultural y social del país. Será deber de cada órgano del Estado disponer de los mecanismos para promover y asegurar la participación y deliberación ciudadana incidente en la gestión de asuntos públicos, incluyendo medios digitales».
• «Mecanismos de democracia directa regional. El estatuto regional deberá considerar mecanismos de democracia directa o semidirecta que aseguren la participación incidente o vinculante de la población, según corresponda».
• «Deberán considerar, al menos, la implementación de iniciativas populares de normas locales a nivel regional y municipal, de carácter vinculante, así como consultas ciudadanas incidentes».
• «Iniciativa popular de ley. Un grupo de ciudadanos habilitados para sufragar, equivalente al tres por ciento del último padrón electoral, podrá presentar una iniciativa popular de ley para su tramitación legislativa».

Sobre estos artículos, Avendaño apunta que este tipo de herramientas de democracia directa ayudarán a fortalecer el funcionamiento de las instituciones. “La participación directa, que tenga un carácter vinculante, puede tener efectos virtuosos para el funcionamiento y la fortaleza del sistema democrático. Como ya se indicó, debe también ser concebida como un complemento de la democracia representativa. En tal sentido, a través de la participación directa, también se fortalece el funcionamiento de las instituciones representativas, dado que hace mucho más efectiva la rendición de cuentas y los procesos de accountability vertical. La democracia directa o participativa no debe quedar única y exclusivamente en la ‘iniciativa popular de ley’, sino que se debería apuntar a una mayor participación local o a consultas y plebiscito para resolver temas que resulten controversiales”, explica.

Escudero, en tanto, explica que existen diferentes tipos de herramientas destinadas tanto a ayudar a la autoridad a la toma de decisiones como a definir una opción determinada que tiene que ejecutarse. “Los mecanismos de participación pueden ser de dos tipos. Primero están aquellos mecanismos más deliberativos, los que se hacen para decidir temas más complejos, como las asignaciones presupuestarias comunales o alguna política pública que entran en debate y la ciudadanía que quiera participar puede hacerlo, a través de ese debate. Ese tipo de participación es por naturaleza incidente, no vinculante, porque no es un tipo de participación que defina con claridad cuál es la decisión que la ciudadanía va a tomar, por el contrario, lo que hace ese tipo de participación es poner criterios, orientaciones, y al final la autoridad tiene que considerarla. La incidencia es la forma en cómo la ciudadanía, en este tipo de mecanismos, ayuda a la autoridad a tomar esa decisión. Luego, hay otro tipo de mecanismos, que se llaman los mecanismos de la democracia directa, estos son a través del voto por alternativas, entonces ahí las personas hacen una clara manifestación de cuál es la alternativa que quieren que la autoridad tome y el que tiene más votación, esa opción debiese ser la que se implementa”, apunta.

Sistema Electoral

La conformación del sistema electoral también contiene elementos novedosos basados en el principio de igualdad sustantiva, paridad de género, entre otros, lo que implicaría -a juicio de los expertos- una importante adecuación para el sistema de elecciones en distintas aristas. La norma sobre el sistema afirma que:

• “Para las elecciones populares, la ley creará un sistema electoral conforme a los principios de igualdad sustantiva, paridad, alternabilidad de género y los demás contemplados en esta Constitución y las leyes. Dicho sistema deberá garantizar que los órganos colegiados tengan una composición paritaria y promoverá la paridad en las candidaturas a cargos unipersonales. Asimismo, asegurará que las listas electorales sean encabezadas siempre por una mujer”.

Octavio Avendaño comenta que el sistema debiese generar las condiciones para que el voto de la ciudadanía se vea reflejado en las elecciones, lo que con este modelo no quedaría del todo claro. “En relación al sistema electoral, la aplicación de la fórmula de paridad debiera regir para la conformación de las listas, pero no para la distribución de los cargos electos. En este sentido, la distribución de los cargos debiese reflejar, de la manera más fiel posible, la voluntad ciudadana. Si se fijan cuotas de cualquier tipo, la voluntad ciudadana no queda reflejada, así como tampoco es posible reconocer la magnitud y el impacto de la competencia electoral”, dice.

María Cristina Escudero, por su parte, agrega que estos nuevos elementos que se incorporan al sistema electoral involucrarán diversos ajustes de las reglas con las que actualmente se opera. “Las normas electorales tendrán que revisarse, al menos, en las características que se señalan en el artículo que habla sobre paridad, igualdad sustantiva, en que las listas deban ser encabezadas por mujeres. Esas cosas no están consideradas en la actualidad, en nuestro sistema electoral. Por lo tanto, hay que revisarlo e incorporarlo, lo que implicará, eventualmente, el cambio de algunas reglas. Por otro lado, al señalar que las listas deben ser encabezadas por una mujer, aquí se puede hacer una interpretación en cuanto el sistema electoral que se está pensando es uno proporcional. Por último, también hay que tener una consideración a los escaños reservados. Todas estas características plantean una revisión del sistema electoral que incorpore los elementos que han sido importantes para la Convención, como la paridad los pueblos originarios, y el de igualdad sustantiva”, puntualiza.

Por Víctor Hugo Moreno