Momento Constituyente: Luces y sombras del sistema político chileno a lo largo de su historia constitucional

En los diferentes textos constitucionales, el tipo de sistema político que se consagra es un elemento fundamental para el orden institucional de un país. Son distintas las reformas que se han hecho a lo largo de la historia, manteniéndose -en gran medida- siempre un modelo presidencial. En Uchile Constituyente, académicos de la Casa de Bello analizan la evolución que ha tenido el modelo, su momento actual y las proyecciones que se pueden hacer de cara a una nueva discusión constitucional.

La forma que presenta un Estado está dado, en gran medida, respecto a qué tipo de sistema político presenta, tema que -en la gran mayoría de los países- se consagra por medio de los textos constitucionales. Existen, principalmente, tres tipos de sistemas: presidencial, semipresidencial y parlamentario. En Chile, a lo largo de su historia republicana, ha predominado el modelo presidencial, con un solo experimento parlamentario que aún es motivo de apasionadas discusiones por parte de académicos e historiadores. Hoy, el debate sobre el tipo de sistema político continúa abierto frente al inicio de una nueva discusión constitucional, aunque con algunos límites bastante claros establecidos en las llamadas 12 bases: el poder presidencial se mantiene junto con la existencia de un Poder Legislativo compuesto por un Senado y una Cámara de Diputados. Desde ese margen, deberá partir cualquier discusión constitucional al respecto.

Estos límites se dejaron establecidos luego que la anterior Convención Constitucional, pese a mantener (en su propuesta) un modelo presidencial –para algunos un modelo presidencial atenuado– acababa con el Senado, reemplazándola por la llamada Cámara de las Regiones. Esta propuesta, contenida en 55 normas, buscaba descentralizar la toma de decisiones, rompiendo con la estructura del Senado, pero mantenido a una sola figura elegida democráticamente como jefe de gobierno y de Estado, pese a algunas posturas al interior de la ex Convención que buscaron instaurar un modelo parlamentario sin éxito. Así, la propuesta continuó, en gran medida, con la tradición constitucional -e incluso cultural como se planteó en el debate- de mantener un modelo presidencialista.

Al revisar las distintas constituciones y reformas que se han implementado, el debate más recurrente a la hora de llevar adelante estos ajustes apunta a cómo mantener el equilibrio de poder entre el Ejecutivo (la presidencia de la República) y el Legislativo (el Senado y la Cámara de Diputados). En esa línea, por ejemplo, durante el gobierno de Eduardo Frei Montalva se llevó a cabo la más profunda reforma constitucional al texto del 25, la que estuvo centrada en elaborar cambios al sistema político, en la búsqueda- justamente- de mejorar los equilibrios y de hacer valer las mayorías con las cuales se gobernaba.

Los cambios que se realizaron en aquella reforma apuntarían a tres grandes principios:

• Eficacia de la acción legislativa
• Dignificación de la función parlamentaria
• Delimitación de las facultades del Congreso y del Ejecutivo en determinadas materias económicas y sociales, para radicar en este último la responsabilidad de su manejo.

Estos principios desembocaron en aumentar facultades de iniciativa del Presidente de la República en materias como, por ejemplo, el presupuesto. En ese sentido, el debate sobre el mejor modelo político emerge con gran frecuencia y, seguramente, lo seguirá siendo el futuro órgano constituyente que se defina.

Una revisión histórica

¿Cómo ha evolucionado, a lo largo de la historia constitucional, el sistema político chileno? Esta es una de las interrogantes que planteamos a los académicos de la Facultad de Gobierno de la Universidad de Chile, Jaime Baeza e Isabel Castillo, y a la abogada constitucionalista y académica de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Ana María García.

Isabel Castillo explica esta preponderancia que ha concitado a lo largo de nuestra historia constitucional el sistema político presidencial:

“Pese a tener una arquitectura básica estable (un sistema presidencial), el sistema político chileno ha tenido momentos de mayor preponderancia del Ejecutivo o Legislativo. Desde un presidente muy fuerte con la Constitución de 1833, se transitó -progresivamente- a mayores prerrogativas del Congreso, como censurar a los ministros, a fines del siglo XIX. Con la Constitución de 1925, se establece un relativo equilibrio de poderes; mientras que la Constitución de 1980 vuelve a tener un fuerte sesgo presidencialista, evidenciado en amplios poderes legislativos de la presidencia, extensa iniciativa exclusiva, establecimiento de urgencias, ente otros”, explica.

La doctora en ciencias políticas complementa que las instituciones, además de los temas constitucionales, también van evolucionando de acuerdo con las prácticas políticas que se dan según el momento que viven las sociedades:

“Es importante mencionar que las relaciones entre poderes no solo dependen del diseño constitucional, sino que las instituciones también sufren modificaciones vía la práctica política. Así, tras el estallido social (2019), se observa que el Congreso ha aumentado su capacidad de influir en la agenda legislativa. Entre otros factores, la creciente fragmentación partidaria y la dificultad en alinear a los y las representantes oficialistas ha disminuido la capacidad del Ejecutivo de sacar adelante los proyectos de ley. Actualmente, hemos visto el conflicto entre poderes acrecentado, por ejemplo, en la seguidilla de remociones de presidencias de comisiones en la Cámara de Diputados y Diputadas, con el fin de tener mayor control de la agenda”, subraya.

“Es importante mencionar que las relaciones entre poderes no solo dependen del diseño constitucional, sino que las instituciones también sufren modificaciones vía la práctica política», afirma Isabel Castillo

Por su parte, el académico Jaime Baeza describe, desde un sistema comparado, cómo se han comportado -en la práctica- los modelos presidenciales y parlamentarios:

“En Chile nunca hemos tenido sistemas cercanos al parlamentarismo. Lo que tuvimos fue una rotativa ministerial que no tiene nada que ver con el tema. Segundo, tenemos que definir bien el presidencialismo, porque también lleva a confusiones. El sistema parlamentario es concentrado de poder en el Primer Ministro como líder del partido mayoritario y sus ministros. Por el contrario, el presidencialismo es desconcentrado, donde el poder radica en la separación de poderes y el presidente es siempre una figura débil. Por ejemplo, el Presidente de los Estados Unidos necesita ratificación del Senado hasta para su gabinete. Su único poder real es la política exterior y ser Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, pero ni siquiera puede declarar estado de excepción fuera del Distrito de Columbia». 

Baeza agrega que en el caso chileno ha existido, a lo largo de la historia, un presidente con fuertes grados de poder, sumado a una concentración territorial dada por la consagración del Estado Unitario:

“Lo que ha habido en Chile es un presidente con altos niveles de concentración de poder sin llegar al híper presidencialismo, como se señala por algunos. Es decir, tenemos lo peor de los dos sistemas: un Presidente que parece Primer Ministro, pero en un medioambiente presidencialista. Este es un tema no resuelto por nuestro país a lo largo de la historia. Además, los niveles de fragmentación partidaria hacen complejo al Presidente mantener mayorías en el Congreso. La reforma del 2005, además, hizo que las elecciones del Congreso y el Presidente sean coetáneas, lo que impide cambios con midterms (elecciones de medio mandato) que serían útiles. Es decir, tenemos una mezcla de todos los sistemas en el funcionamiento real de Chile. Por si todo fuera poco, hemos tenido presidencialismo, pero sin contrapesos territoriales, por nuestro fuerte modelo unitario (…) No hay un solo modelo de presidencialismo, ni tampoco de parlamentarismo, pero esta mezcla entre sus características necesita un modelamiento más fino que nos permita, independiente del modelo que escojamos, que haya una coherencia interna que ayuda a mejorar la democracia”, puntualiza.

En tanto, la profesora y experta constitucionalista, Ana María García, explica que nuestra historia constitucional desde sus primeros textos estableció principios tendientes hacia un modelo presidencial:

“El sistema político chileno se ha caracterizado desde los inicios de la República por tener una forma de gobierno presidencial, siguiendo el modelo creado por los Estados Unidos de Norteamérica y plasmado en su Constitución Política de 1787, que dejó una importante huella en el constitucionalismo por ser la primera Constitución escrita. Nuestros ordenamientos constitucionales, desde el Reglamento Constitucional Provisorio de 1812 en adelante, junto con establecer los principios de soberanía y separación de poderes, concentraron en el órgano ejecutivo gran cantidad de atribuciones. Así se observa en la Carta de 1828, llamada la española por su similitud con la Constitución Política de España de 1812, y su sucesora, la Constitución Política de 1833, que, bajo la influencia de  Diego Portales marcaría varias décadas de gobiernos presidencialistas,  los que se concretaron en cuatro decenios, con preeminencia del órgano ejecutivo”.

La académica de la Facultad de Derecho subraya que esta situación con el paso del tiempo fue mutando con algunos ajustes que buscaban darle mayores injerencias y atribuciones al Congreso:

“Esta situación fue lentamente mutando en el sentido que, sin que mediaran reformas constitucionales sustanciales, el Congreso comenzó a tener injerencia en los nombramientos de los ministros de Estado, los que aun siendo de la confianza exclusiva del Presidente de la República, llegaron a necesitar la aprobación del legislativo y su confianza para mantenerse en funciones. Luego de la revolución de 1891 y la derrota del Presidente José Balmaceda, sus opositores dieron inicio a una forma de gobierno que históricamente ha recibido el nombre de pseudo parlamentarismo. Este régimen, que se prolongaría hasta la crisis política de 1924, se caracterizó porque los ministros de Estado, bajo los diversos gobiernos eran frecuentemente censurados y obligados a dimitir, lo que obligaba al Presidente a renovar sus ministerios, sin que contara con una atribución que es propia y característica de todo gobierno propiamente parlamentario, como es la facultad de disolver las cámaras legislativas y convocar a nuevas elecciones. De ahí el nombre de pseudo parlamentarismo”, afirma.

Luego, García analiza un nuevo momento constitucional que se abre tras la Constitución de 1925 y que buscó darle mayores atribuciones al Presidente, lo que se plasmó, por ejemplo, en las reformas de 1970 que se implementaron bajo el gobierno de Eduardo Frei Montalva:

“Con el advenimiento de la Constitución Política de 1925, bajo el gobierno de Arturo Alessandri Palma, quien volvió de su auto exilio con la condición de dar a luz una nueva Carta Fundamental, comienza en 1932 -año en que entró en plena vigencia- un extenso período de gobiernos presidenciales. A partir de entonces, la forma de gobierno presidencial se desarrolló sin interrupciones otorgando una importante estabilidad democrática al país. Sin embargo, paulatinamente fueron necesarias reformas constitucionales que otorgarían mayores atribuciones al Presidente de la República, especialmente en materias legislativas, como la iniciativa de ley. En 1970, ante la necesidad de ordenar las finanzas públicas, se otorgó al Presidente la facultad impulsar una serie de proyectos y tener iniciativa legislativa exclusiva en un conjunto de materias que significaban gastos, lo que se ha mantenido hasta hoy”, explica.

“El sistema político chileno se ha caracterizado desde los inicios de la República por tener una forma de gobierno presidencial», afirma Ana María Garcia Barzelatto

Los ajustes o cambios necesarios hoy

Tras el rechazo de la propuesta constitucional de la Convención el pasado 4 de septiembre, gran parte del debate se centró en el capítulo de sistema político y, básicamente, en la propuesta de eliminar el Senado. Dentro del variado análisis posterior, se sitúa a este elemento como uno de los elementos desfavorables que tenía el texto presentado.

Luego de ese experimento, la cuestión constitucional continúa latente con la interrogante, aún abierta, en torno a qué elementos deberían considerarse para efectuar ajustes al sistema político de cara a este nuevo proceso constituyente que estaría ad-portas de comenzar. La académica Isabel Castillo afirma que hay elementos que se referían al equilibrio de los poderes que podrían tomarse en cuenta, junto con revisar un elemento que estima esencial, como lo es el sistema electoral:

“La propuesta constitucional rechazada proponía diversas normas que apuntaban a equilibrar poderes legislativos, como el uso de urgencias, eliminación de leyes con altos quorums de reforma. Cambiaba la lógica de elección del actual Senado a una territorial versus la Cámara Baja, como una de representación poblacional, entre otros elementos que se podrían replicar. Sin embargo, lo central del funcionamiento del Legislativo y su relación con el Ejecutivo dice relación con el sistema electoral y la regulación de los partidos políticos, cuyos detalles suelen no ser parte de la Constitución. En este sentido, un sistema electoral mixto, en donde al menos parte de los legisladores se elijan por listas de partidos, y que funcione por partido en vez de coalición, puede ayudar a fortalecer a los partidos, así como la introducción de normas disciplinarias, por ejemplo, castigando las renuncias”, comenta.

En tanto, el académico Jaime Baeza se inclina por la idea de avanzar hacia un parlamentarismo, muy distinto a lo que se mostró en la propuesta de la Convención:   

“La propuesta de la Convención era errada por donde se le mirara. La eliminación del Senado en un modelo presidencialista, que apunta a mayores niveles de regionalización era compleja, considerando las bajísimas atribuciones que tenía esa cámara creada en su reemplazo, que era más parecida a un Bundesrat alemán, es decir un parlamentarismo. Nuevamente se mezclaba las peras con las manzanas. Las ingenierías constitucionales no pueden depender de encuestas de opinión, pero fruto de la decisión de un órgano constituyente legítimo. Tengo la convicción, por lo tanto, (ya no es científica, sino sería evidencia) que precisamos un cambio de régimen en Chile hacia un modelo parlamentario, porque nos resuelve varios problemas. Primero, encausar la fragmentación partidaria, asumiendo que no consolidaremos un sistema con pocos partidos. Segundo, el público pide decisión y que “alguien corte el queque”. Eso se logra en el régimen parlamentario, en donde el Ejecutivo reside al interior del legislativo. No hay negociación legislativa, pues la mayoría impone su voluntad, a riesgo de que el gobierno caiga. Existen más incentivos para la colaboración y exige mejorar el nivel de quienes ejercen la función legislativa (front bench); mientras que el resto ejerce una labor de representación más que legislar y dan soporte a las mayorías, son en último eslabón de accountability horizontal (los parlamentarios back benches). Creo que no iremos hacia allá, pero pienso que finalmente es un modelo superior”, afirma.

«Precisamos un cambio de régimen en Chile hacia un modelo parlamentario, porque nos resuelve varios problemas«, comenta Jaime Baeza.

Por su parte, Ana María García, afirma que la propuesta apuntaba a restarle funciones al Presidente y que se orientaba hacia la concreción de un tipo de régimen desconocido, por la poca claridad de las funciones con las que contaba cada poder:

“Un factor que incide enormemente en la estabilidad democrática de un país es la distribución equilibrada del ejercicio del poder político entre los órganos ejecutivo y legislativo, así como también la existencia de controles que aseguren que éstos efectivamente actúan dentro de la esfera de sus atribuciones. La propuesta de nueva Constitución tenía un déficit en este sentido, por cuanto jibarizó la figura del Presidente de la República, restándole atribuciones que hasta ahora han funcionado adecuadamente; por ejemplo, la iniciativa exclusiva en materia de gastos. Por otra parte, la propuesta potenció el órgano legislativo, específicamente el denominado Congreso de Diputadas y Diputados, restando total importancia al Senado que se denominó Cámara de la Regiones. Presentaba, entonces, el proyecto un desequilibrio que concentró atribuciones en un órgano, dando lugar a una forma de gobierno desconocida en doctrina y que podría aproximarse a lo que se conoce como gobierno de asamblea, en la que prevalece la voluntad del legislativo, por sobre los demás órganos”, puntualiza.

Por Víctor Hugo Moreno Soza