La evolución del derecho de propiedad a lo largo de la historia constitucional chilena

El derecho de propiedad ha ido modificándose a través de diferentes reformas constitucionales a lo largo de la historia, en función de las nuevas realidades y contextos políticos, sociales y económicos. Este tema se convirtió en uno de los debates centrales del proceso constituyente reciente y, seguramente, también lo será en el próximo. En Uchile Constituyente analizamos, junto a académicos, la evolución que ha tenido este derecho fundamental.

El derecho de propiedad, hoy establecido en la Constitución vigente en su artículo 19, numerales 23 y 24, en el marco del capítulo de los derechos y deberes constitucionales, fue uno de los temas más discutidos en el proceso constituyente que culminó el 4 de septiembre pasado con el rechazo al texto presentado por la Convención. Seguramente, también lo será en el próximo proceso que debería iniciarse en los próximos meses. De hecho, en el principio de acuerdo adoptado por las distintas fuerzas políticas que discuten la forma en que se llevará a cabo el proceso, el derecho de propiedad es uno de los puntos o principios de las llamadas bases constitucionales que debe estar, sin exclusión, presente en la nueva Constitución que se presente el país. Este derecho ha formado parte del listado de derechos fundamentales desde los primeros ensayos constitucionales (1811), pero ha sufrido diversas modificaciones a lo largo de la historia.

En las primeras constituciones de nuestra república, el derecho de propiedad estuvo fuertemente ligado a las corrientes de pensamiento liberal de la época, orientadas a la protección de los bienes privados y del individuo. Esta visión atendía a los pensamientos europeos y norteamericanos sobre la libertad del hombre, espacios donde -por cierto- surgen las primeras tradiciones constitucionales del mundo. De ahí, nace como un derecho o garantía fundamental que ha sido protegido en todos los textos constitucionales, con algunas modificaciones y matices, sobre todo, en el intento de ajustar los límites entre lo privado y lo que se entiende por bien público. En ese elemento se ha concentrado la mayor parte del debate, incluso hasta el día de hoy.

Revisando las constituciones, emerge en primera instancia la de 1833, que define el derecho de propiedad estableciéndolo, principalmente, bajo el concepto de inviolabilidad de todos los bienes.  

El artículo 5 sobre este derecho decía así:

“La inviolabilidad de todas las propiedades, sin distinción de las que pertenezcan a particulares o comunidades, i sin que nadie pueda ser privado de la de su dominio, ni de una parte de ella por pequeña que sea, o del derecho que a ella tuviere, sino en virtud de sentencia judicial; salvo el caso en que la utilidad del Estado, calificada por una lei, exija el uso o enajenación de alguna; lo que tendrá lugar dándose previamente al dueño la indemnización que se ajustare con él, o se avaluare a juicio de hombres buenos”.

Luego, en la Constitución del 25, bajo las nuevas condiciones políticas y económicas del mundo, aparecen otras ideas constitucionales respecto a este derecho, el que sigue manteniéndose como un derecho fundamental, pero al cual se le anotan algunas restricciones en vías de la utilidad pública que pudiese tener un bien determinado. Es decir, se consagran ciertas limitaciones a su ejercicio.

El artículo 10 y 11 sobre derecho de propiedad en la Constitución del 25 decía así:

«La inviolabilidad de todas las propiedades, sin distinción alguna. Nadie puede ser privado de la de su dominio; ni de una parte de ella, o del derecho que a ella tuviere, sino en virtud de sentencia judicial o de expropiación por razón de utilidad pública, calificada por una ley, En este caso, se dará previamente al dueño la indemnización que se ajuste con él o que se determine en el juicio correspondiente. El ejercicio del derecho de propiedad está sometido a las limitaciones o reglas que exijan el mantenimiento y el progreso del orden social, y, en tal sentido, podrá la ley imponerle obligaciones o servidumbres de utilidad pública en favor de los intereses generales del Estado, de la salud de los ciudadanos y de la salubridad pública»; 11: «La propiedad exclusiva de todo descubrimiento o producción, por el tiempo que concediere la ley. Si ésta exigiere su expropiación, se dará al autor o inventor la indemnización competente”.

Luego, en 1967 -bajo el gobierno de Eduardo Frei Montalva- se establece la reforma más profunda que, hasta ese entonces, se había llevado a cabo sobre este derecho. Se amplían los conceptos de función social de la propiedad, y se deja sujeto a ley, por ejemplo, el dominio exclusivo del Estado de los recursos naturales y de los bienes de producción cuando el interés de la comunidad nacional lo exijan y se establecen montos de indemnizaciones por parte del Estado.

Con dicha reforma, el artículo 10 y 11 de la Constitución quedaría así:  

«La ley establecerá el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella y las limitaciones y obligaciones que permitan asegurar su función social y hacerla accesible a todos. La función social de la propiedad comprende cuanto exijan los intereses generales del Estado, la 31 utilidad y salubridad pública, el mejor aprovechamiento de las fuentes y energías productivas en el servicio de la colectividad y la elevación de las condiciones de vida del común de los habitantes. Cuando el interés de la comunidad nacional lo exijan, la ley podrá reservar al Estado el dominio exclusivo de recursos naturales, bienes de producción u otros, que declare de importancia preeminente para la vida económica, social o cultural del país. Propenderá, asimismo, a la conveniente distribución de la propiedad y a la constitución de la propiedad familiar. Nadie puede ser privado de su propiedad sino en virtud de ley general o especial que autorice la expropiación por causa de utilidad pública o interés social, calificada por el legislador. El expropiado tendrá siempre derecho a indemnización cuyo monto y condiciones de pago se determinarán equitativamente tomando en consideración los intereses de la colectividad y de los expropiados. La ley determinará las normas para fijar la indemnización, el tribunal que conozca de las reclamaciones sobre su monto, el que en todo caso fallará conforme a derecho, la forma de extinguir esta obligación, y las oportunidades y modo en que el expropiador tomará posesión material del bien expropiado. Cuando se trate de expropiación de predios rústicos, la indemnización será equivalente al avalúo vigente para los efectos de la contribución territorial, más el valor de las mejoras que no estuvieren comprendidas en dicho avalúo, y podrá pagarse con una parte al contado y el saldo en cuotas en un plazo no superior a treinta años, todo ello en la forma y condiciones que la ley determine”.

Finalmente, en la Constitución de 1980 se vuelve a reforzar el derecho de propiedad sobre toda clase de bienes, estableciendo compensaciones del Estado en caso de que los intereses generales de la nación, la seguridad nacional o una función social dispongan de una propiedad.

En sus numerales 23 y 24, la Constitución dice lo siguiente:

«La libertad para adquirir el dominio de toda clase de bienes, excepto aquellos que la naturaleza ha hecho comunes a todos los hombres o que deban pertenecer a la Nación toda y la ley lo declare así. Lo anterior es sin perjuicio de lo prescrito en otros preceptos de esta Constitución. Una ley de quórum calificado y cuando así lo exija el interés nacional puede establecer limitaciones o requisitos para la adquisición del dominio de algunos bienes».

«El derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales. Sólo la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella y las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social. Esta comprende cuanto exijan los intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental. Nadie puede, en caso alguno, ser privado de su propiedad, del bien sobre que recae o de alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio, sino en virtud de ley general o especial que autorice la expropiación por causa de utilidad pública o de interés nacional, calificada por el legislador. El expropiado podrá reclamar de la legalidad del acto expropiatorio ante los tribunales ordinarios y tendrá siempre derecho a indemnización por el daño patrimonial efectivamente causado, la que se fijará de común acuerdo o en sentencia dictada conforme a derecho por dichos tribunales. A falta de acuerdo, la indemnización deberá ser pagada en dinero efectivo al contado. La toma de posesión material del bien expropiado tendrá lugar previo pago del total de la indemnización, la que, a falta de acuerdo, será determinada provisionalmente por peritos en la forma que señale la ley. En caso de reclamo acerca de la procedencia de la expropiación, el juez podrá, con el mérito de los antecedentes que se invoquen, decretar la suspensión de la toma de posesión».

El análisis histórico y económico sobre el derecho de propiedad 

El abogado constitucionalista y académico de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Enrique Navarro, explica la evolución histórica y constitucional de este derecho. “El derecho de propiedad se ha consagrado en Chile desde los primeros textos constitucionales. La propiedad es inviolable indicaba la carta de 1833. La Carta de 1925 mantuvo este derecho y estableció por primera vez la función social de la propiedad. En la reforma de 1967 se indica que las limitaciones a la propiedad derivadas de la función social de la propiedad se vinculan a ciertas causales. La Constitución de 1980 refuerza el derecho de propiedad sobre toda clase de bienes y otorga como derechos del expropiado el reclamo de ilegalidad y el ser indemnizado por el daño patrimonial efectivamente causado”.

Sobre la reforma del 67 y el actual estado del derecho, el académico comenta que este derecho sigue siendo reconocido como elemento central en la mayoría de las constituciones, asociado también al concepto de justa indemnización en caso de algún tipo de indemnización. “La reforma de 1967 relativiza el derecho de propiedad al entregar su regulación a la ley. Además, permite el pago en caso de expropiación a plazo, incluso 30 años. La reforma agraria tuvo un impacto importante en la propiedad rural. La Constitución de 1980, en respuesta a lo anterior, establece el derecho de propiedad sobre toda clase de bienes materiales e incorporales o derechos. En caso de desacuerdo, no permite el pago a plazo, sino al contrario al contado y en dinero efectivo. En el derecho comparado europeo y americano se reconoce el derecho de propiedad. Del mismo modo, los tratados internacionales reconocen el derecho a una justa indemnización”, afirma.

Desde el área de la economía, el académico de la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile, Guillermo Larraín, explica que el principio de derecho de propiedad se ha ido modificando, en ciertos elementos, de acuerdo al momento económico y social de cada época. El principal factor de ajuste ha consistido en definir el límite entre lo privado y el bien público.  

“El concepto de derecho de propiedad ha ido cambiando en el tiempo, adaptándose a varias dimensiones del problema. Por ejemplo, en el caso de los bienes privados es muy simple, no hay gran diferencia en el trato a lo largo del tiempo de lo que es un bien privado. El problema es que hay muchos bienes que a través del tiempo han ido mostrando que tienen características económicas que lo separan del bien estrictamente privado. Por ejemplo, un cigarrillo hace 30 años atrás era considerado un bien privado y, por lo tanto, tú podías ejercer el derecho de propiedad sobre el cigarrillo en cualquier lugar y en cualquier condición. Se podía fumar en restaurantes, en ascensores, en aviones. Sin embargo, la investigación científica mostró que los que fumaban involuntariamente ese humo, también adquirían patologías cancerígenas. Por lo tanto, el bien que era un bien privado se transformó en un bien con características de público. Y eso ha llevado a que hoy se regule el uso del cigarro de una manera que hace 30 años atrás era totalmente impensada. Entonces, el derecho de propiedad va cambiando su concepción económica, está relacionado con los avances científicos y con cambios institucionales importantes. Por ejemplo, la creación del sistema de acumulación privada de ahorro le da a la seguridad social una característica de asociación privada que antes no tenía. Todo eso hace que el concepto de propiedad haya ido cambiando en el tiempo”, explica Larraín.

En relación a la reforma del 67 y la posterior Constitución del 80, Larraín comenta que con esta última se fortaleció aún más el derecho de propiedad, convirtiéndolo en unos de los países con mayores beneficios para la propiedad en el mundo. “La reforma más profunda fue efectivamente la del año 67 que extendió la extensión de los artículos que regulaban el derecho de propiedad para acotar los efectos de la reforma agraria exclusivamente al agro y no a otras actividades económicas. Eso hizo que la densidad de ese artículo fuera muy fuerte en Chile, comparada con otras legislaciones. Eso se mantuvo con la reforma del 80, pero siempre bajo el problema de que la propiedad era un poco mayor de la que tenían otros países. Pero, efectivamente, fue una protección que se trató de hacer más allá del agro y que luego se extendió a elementos que no tenían esa protección como el agua.

Al respecto, añade que “la Constitución del 80, en ese sentido, extendió y fortaleció mucho el derecho de propiedad y durante varias décadas Chile fue uno de los países cuya regulación de este derecho era una de las más beneficiosa para los propietarios. Sin embargo, creo que la cambiante naturaleza del derecho de propiedad, en algunos casos en los bienes que se privatizaron, pero con mayores características de bienes comunes como el agua, es donde han surgido los conflictos mayores y tengo el temor que eso puede contaminar la discusión sobre propiedad de bienes que no son comunes y que uno quisiera mantenerlos con el régimen de propiedad tradicional”.

Por su parte, el profesor de derecho constitucional de la Universidad de Chile, Augusto Quintana, define esta evolución histórica del derecho de propiedad como “un atributo mutante en búsqueda de una configuración uniforme”. El académico explica cómo se ha desarrollado este concepto: “La expresión ‘derecho de propiedad’ se consagra constitucionalmente, por vez primera, con motivo de la entrada en vigencia de la Ley N°16.615, de 1967, que sustituye el Art. 10 N°10 de la Constitución de 1925. Hasta ese momento, solo la Constitución de 1828 había reseñado a la propiedad como un atributo subjetivo o derecho (Art. 10). El Acta Constitucional N°3, aprobada mediante el D.L. N°1.552, de 1976, a Constitución de 1980 conserva la nomenclatura introducida por la referida ley de reforma constitucional (Arts. 1° N°16 y 19 N°24, respectivamente). Sin embargo, hasta el año 1967, la tendencia predominante en nuestros textos constitucionales fue amparar lo que hoy denominamos “derecho de propiedad” más bien bajo la noción doctrinaria de “inviolabilidad”. Así, las distintas constituciones amparaban a las personas la seguridad de sus “casas, efectos y papeles” (Reglamento Constitucional Provisorio de 1812, Art, 16), el derecho de los hombres (sic) a su “hacienda” y a la propiedad de sus bienes (Constitución de 1818, Arts. 1° y 9°, respectivamente), las “propiedades” y sus “posesiones y propiedades” (Constitución de 1822, Arts. 47 N°27 y 115, respectivamente), su “propiedad” (Constitución de 1823, Art. 117), y, finalmente, se emplea la expresión “inviolabilidad de todas las propiedades” tanto en la Constitución de 1833 (Art. 12 N°5) como en el texto original de la Constitución de 1925 (Art. 10 N°10)”, apunta.

Respecto a la principal reforma establecida en 1967, el profesor Quintana destaca la consagración de la función social que se determina en dicho texto. “La reforma constitucional del año 1967, además de consagrar por vez primera la expresión “derecho de propiedad”, impuso la noción de que el atributo humano sobre los bienes es de naturaleza “relativa”, en contraste con la idea predominante hasta esa fecha, en orden a considerar a la propiedad como un atributo “absoluto”. En efecto, la relatividad del derecho se manifiesta al reconocer que se trata de un derecho que contiene una “limitación intrínseca”, es decir, que forma parte del derecho mismo, consistente en la denominada “función social”, esto es, de que el derecho de propiedad persigue satisfacer, simultáneamente, un interés “individual” y un interés “colectivo” o comunitario.  Así, la reforma constitucional de 1967 reconoce la función social de la propiedad (Art. 10 N°10 inciso segundo de la Constitución de 1925, reformada), como también lo hacen –con redacciones similares- el Acta Constitucional N°3 (Art. 1° N°16 inciso segundo) y la Constitución de 1980 (Art. 19 N°24 inciso segundo)”, explica.

Sobre en qué estado se encuentra el derecho de propiedad en nuestra carta fundamental en comparación a otras constituciones, Quintana explica la inclusión en la carta chilena de la propiedad como un derecho fundamental. “En el ámbito comparado, hoy la expresión “derecho de propiedad” es la fórmula generalmente empleada. Hace excepción a esta tendencia, por ejemplo, la Constitución de los Estados Unidos de América de 1789, que ampara lo que hoy conocemos como derecho de propiedad bajo la expresión “derecho del pueblo” a estar “seguros en sus personas, sus casas, documentos y efectos” (Enmienda IV, que entró en vigor el año 1792), es decir, en términos muy similares a la fórmula que adoptó, con posterioridad, la naciente República chilena en el Reglamento Constitucional Provisorio de 1812. Sin embargo, más allá de la denominación, el derecho de propiedad en las constituciones comparadas presenta múltiples diferencias en cuanto a su configuración. La primera gran diferencia entre aquellos países, como Chile, que conceden a este derecho una especial y expedita tutela como “derecho fundamental” mediante la denominada acción de protección (Art. 20), en otros países –como el Reino de España- se reconoce al derecho de propiedad como un derecho constitucional, pero no se concede a su favor la tutela de la acción de amparo, la que sí se admite sobre otros derechos constitucionales que se consideran fundamentales”, sostiene.

Asimismo, agrega Quintana, “las constituciones del mundo difieren significativamente en cuanto a la extensión de derecho de propiedad. Así, en Chile el derecho recae no solo sobre los “bienes corporales” (como generalmente se admite en el mundo), sino también sobre los bienes “incorporales”, lo que en general no se aprecia en otras Constituciones contemporáneas. Las constituciones suelen diferir en las causales de expropiación, aunque no en la salvaguarda de la indemnidad patrimonial. Esto es, se admite que todos los bienes son susceptibles de ser privados por un acto estatal, en caso de concurrir ciertas causales, pero sin que ello implique que la persona afectada experimente un detrimento patrimonial en atención a la indemnización o compensación que debe pagarse (aunque suelen diferir, eso sí, los criterios y requisitos con arreglo a los cuales se procederá a la indemnización o compensación)”.

Finalmente, apunta a que es posible avanzar hacia una tutela que se oriente a proteger a las personas para que estas no se vean afectadas en su patrimonio en caso de ser privadas de ellas por vías legales. “Es claro que las constituciones en el mundo no configuran el denominado “derecho de propiedad” de una manera homogénea. Esta dispersión cobra más relevancia si pensamos en cómo se conjuga el derecho de propiedad con el “derecho a la propiedad”, en circunstancias de que ambos atributos se encuentran reconocidos en tratados internacionales (por ejemplo, la Convención Americana de Derechos Humanos, Art.21, asegura el derecho a la propiedad privada). En fin, creemos que es plausible pensar, en algún momento, realizar un giro significativo desde la tutela constitucional de la “propiedad” a la de la “indemnidad” de los patrimonios, toda vez que las Constituciones en el mundo más que proteger estrictamente una relación inquebrantable entre un sujeto y las cosas que posee, lo que en verdad tutelan es que las personas no se vean afectadas en su patrimonio en caso de ser privadas legítimamente de un bien”, concluye.

Por Víctor Hugo Moreno