Las reformas constitucionales del 89′ que abrieron el camino hacia la transición democrática

El 30 de julio de 1989 se realizó un plebiscito para aprobar un paquete de 54 reformas a la Constitución de 1980, propuestas que fueron acordadas entre las fuerzas opositoras y la dictadura que aún continuaba al mando del país. En Uchile Constituyente analizamos el significado y alcance que tuvieron estas reformas.

El plebiscito del 30 de julio de 1989 ha permanecido eclipsado por la relevancia que tuvo la consulta de octubre del 88′, que -con el triunfo del NO- socavaría las intenciones de Augusto Pinochet por mantenerse en el poder durante 8 años más. Además, este referendum se hizo a pocos meses de otro histórico momento, que fue la elección presidencial del 14 de diciembre de ese mismo año, en donde se eligió Presidente de la República a Patricio Aylwin. Por ello, no muchos recuerdan este plebiscito que marcó las primeras reformas constitucionales al texto promulgado por la dictadura el 11 de marzo de 1981. Sus significados y alcances son analizados por dos académicos de la Universidad de Chile, quienes contrastan visiones sobre la relevancia que tuvo -o no- en la llamada “transición” a la democracia.

Llegar al paquete de 54 reformas constitucionales que se presentó al país ese día no fue tarea fácil. La Junta Militar, pese a la derrota del 88, aún mantenía el poder y control de la situación política del país. Pero las fuerzas opositoras, agrupadas en los Partidos de la Concertación Por la Democracia, ostentaban un mayor estado de empoderamiento para poder negociar reformas que se consideraban esenciales para generar las condiciones óptimas -o mínimas- de cara al regreso de un régimen democrático. La Concertación no solo tuvo que negociar con el régimen, sino que también con los partidos de derecha que lo apoyaban: Renovación Nacional y la Unión Demócrata Independiente. Ante dicho escenario, la oposición -liderada principalmente por la Democracia Cristiana, el Partido Socialista y el naciente Partido por la Democracia (PPD)- tuvieron que ceder en muchas de las peticiones originales de reformas. Es allí, donde el análisis académico y político, con perspectiva histórica, disiente en cuanto al alcance e impacto que tuvo esta negociación política. Para algunos, las reformas respondieron a un contexto político que obligó a ceder. Para otros, este pacto representó un sometimiento a las reglas del juego establecidas por la dictadura y que estaban expresadas en el texto constitucional.

Con todo, este fue el primer espacio democrático que hubo para efectuar cambios a una Constitución que fue aprobada en el cuestionado plebiscito del 80′ que realizó, entre otras irregularidades, sin un registro electoral.

¿Cuáles fueron las reformas?

Los principales cambios que se ejecutaron al texto del 80′ se orientaron, centralmente, a establecer ajustes al sistema político, con el fin de generar las condiciones mínimas para el establecimiento de una nueva democracia. Entre ellas, por ejemplo, se eliminaron artículos que prohibían la instalación de partidos políticos por asuntos ideológicos, como también se consagraron normas que dieron mayor protección a los derechos humanos. Dentro de lo que se tuvo que ceder estuvo, por ejemplo, la mantención de los senadores designados, y del sistema electoral binominal. Cambios que se ejecutaron años después, 2004 y 2005, respectivamente.

Entre las declaraciones de la época, y en medio de las negociaciones, aparece la efectuada por el entonces presidente de la DC, Patricio Aylwin, que son recogidas por el Archivo de la Fundación Aylwin. En ella, expresa cuáles eran los puntos esenciales que se debían cambiar:  

“Lo más importante era: flexibilizar el procedimiento de reforma constitucional, sobre todo eliminando la exigencia de que algunas reformas requirieran la aprobación de dos Congresos; democratizar la integración del Senado, eliminando la institución de los Senadores designados y aumentando substancialmente el número de los elegidos; y modificar la composición y atribuciones del Consejo de Seguridad Nacional, para contrapesar el predominio que en él tenían las instituciones armadas y limitar sus facultades. También nos interesaba especialmente derogar la discriminación ideológica que establecía el art. 8 e incorporar entre las bases de la institucionalidad el respeto a los tratados internacionales sobre derechos humanos”, sostenía.

Pero no todo eso se logró. De hecho, en otra declaración emitida por la Concertación de Partidos por La Democracia -una vez alcanzados los acuerdos tras el rechazo del primer petitorio de reformas por parte del Gobierno- se explícita la cesión que hubo que hacer:

“En declaración hecha al día siguiente, la Concertación de Partidos por la Democracia precisó que, con el ánimo de facilitar la posibilidad de una transición ordenada y consensual hacia un régimen democrático, había decidido expresar su aquiescencia para que el Gobierno llevase adelante este proyecto, aunque en varios aspectos no le satisfacía, comprometiéndose a continuar luchando para lograr, en el Parlamento futuro, los acuerdos que nos permitan alcanzar la mayoría necesaria para introducir nuevas reformas a la Constitución en todas aquellas materias que nos parecen indispensables para dotar a Chile de una institucionalidad plenamente democrática”, se afirma en el texto publicado por la Fundación Aylwin.

Finalmente, los siguientes fueron los principales puntos que contuvo la reforma constitucional:

• La vinculación a los tratados internacionales en materia de derechos humanos.
• La eliminación de la facultad presidencial de disolver la Cámara de Diputados.
• Sustituir disposiciones respecto a los Estados de Excepción.
• Fijar nuevo quorum de aprobación de leyes y sustituir el mecanismo de reforma constitucional.
• Aumentar a 6 las circunscripciones senatoriales pasando de 13 a 19 circunscripciones.
• Establecer como deber de los órganos del Estado respetar y promover los derechos esenciales de las personas.
• Terminar con la facultad presidencial del exilio.
• Eliminar requisito de que nóminas de militantes a Partidos Políticos fueran públicas.
• Derogación del artículo 8 sobre prohibición de existencia de partidos por razones ideológicas.

En el Plebiscito de 1989 votaron 7.082.084 personas, de los cuales 6.069.449 (85,7%) aprobaron la reforma; 581.605 (8,21%) la rechazaron; mientras que 324.283 (4,58%) anularon y 106.747 (1.51%) la dejaron en blanco. Con estos resultados, el 17 de agosto de 1989 fue publicada en el Diario Oficial la Ley N° 18.825 que modificaba la Constitución Política de la República de Chile, por primera vez.

La visión académica

Dentro de la academia existen diferentes miradas sobre este hecho histórico. Algunos valoran los avances, mientras que otros presentan una visión más crítica sobre el resultado y alcance de estas reformas. María Cristina Escudero, doctora en Ciencias Políticas y académica de la Facultad de Gobierno de la Universidad de Chile, plantea que hay que situar en su contexto el momento en que se implementaron estas reformas:

“Para entender los principales cambios que se llevaron a cabo en el 89′, hay que entender el contexto en que se dieron. En primera instancia, una vez que ganó el NO en el plebiscito, las fuerzas democráticas que estaban reunidas en la Concertación se aproximaron a los sectores políticos de derecha que estaban dispuestos a negociar, entre los que estaban Renovación Nacional, e impulsaron reformas que eran mucho más amplias que las que finalmente se aprobaron”, afirma.

La docente agrega que, pese a que no se logaron todas las reformas pretendidas, el impacto que tuvo para generar las condiciones de retorno a la democracia fue alto. “Las reformas que se lograron hacer para el 89′ son aquellas que fueron acordadas con el régimen saliente, y -en especial- con un poder de negociación de la Junta que era muy alto. Hay que entender que esas reformas no eran el ideal de las fuerzas democráticas que iban a ser la transición posteriormente. Dicho eso: el impacto, de todos modos, es alto, porque el objetivo era una suerte de mínimo para poder gobernar en democracia. No se logran, eso sí, cosas importantes, como la remoción de los senadores designados, el sistema binominal o el poder de las Fuerzas Armadas en política; pero sí se logra una mayor democratización a nivel social, algunos equilibrios entre el Ejecutivo y el Legislativo y el peso que va a tener la política democrática dentro del esquema que iba a nacer en 1990”.

Finalmente, plantea que estas reformas moldearon lo que será el orden político para los años 90′. “Entonces, esta es la razón del por qué se habla mucho de una transferencia de mando y no una transferencia real de poder, porque hay muchas cosas que van a estar en la Constitución del 80′ que no pudieron ser parte de las reformas del 89′, que son los llamados enclaves autoritarios. Y -al final- es la convicción del gobierno de Aylwin y de la Concertación avanzar, a través de un difícil camino institucional, con los principios democráticos, establecer el Congreso; negociar ahí los proyectos de ley a pesar de la adversidad y de la presencia de senadores designados; establecer un diálogo político con la oposición y la fuerzas sociales; tratar de avanzar en el tema de derechos humanos. Todo eso, en la etapa de transición, en un marco constitucional más bien adverso. Las reformas del 89′ dan cuenta de un período que moldea lo que será la política con posterioridad”, finaliza.

Por su parte, el doctor en Historia y académico de la Facultad de Filosofía y Humanidades de la Universidad de Chile, Sergio Grez Toso, presenta una visión más crítica de lo que finalmente fue el resultado de estas reformas, pues -a su juicio- la mantención del quorum supra mayoritario para reformas a la constitución, establecido en 2/3 para una gran mayoría de temas, marca un cerrojo a la democracia efectiva.

“Se bajó el quorum para modificar o derogar leyes orgánicas constitucionales de 3/5 a 4/7; pero -y esto es lo esencial respecto de la reforma constitucional- estableció en 2/3 el quorum para estas reformas que recayeran sobre los capítulos 1, 3 7 10 11 o 14, y los mantuvo en 3/5 para los demás capítulos. De esta manera, en la práctica, el quorum aumentó de 3/5 a 2/3. Esto me pareció de lo más grave y significativo de todas estas reformas, porque quiere decir que la Constitución de 1980 -la Constitución de Pinochet- se hizo más pétrea, más difícil de modificar luego de estas reformas constitucionales de 1989, lo que significó que la Concertación, que acordó con los partidarios del régimen este paquete de reformas, le regalara a la derecha clásica que sostenía la dictadura de Pinochet su mayoría parlamentaria. Esto significaría, y como lo ha sido durante más de tres décadas, que ninguna reforma constitucional importante se haría sin la aprobación de la derecha”, explica.

El académico enfatiza que el establecimiento de estos quorums supra mayoritarios dio poder de veto a la derecha hasta el día de hoy. “La Constitución de 1980 -la original- era más flexible de lo que quedó luego del plebiscito de 1989. De esta manera, la principal consecuencia para el régimen democrático, que debía suceder a la dictadura, fue que se le otorgó a la minoría ultraconservadora -aquel sector social y político que apoyó hasta el final a Pinochet- el derecho a veto, estableciéndose quorum supra mayoritarios elevadísimos para las principales reformas constitucionales en aquellas materias que tienen que ver con la mantención del orden social y político impuesto por la dictadura. Esto tuvo una influencia muy grande, no solamente en el comienzo de la transición democrática, sino que hasta nuestros días, puesto que ninguna reforma constitucional, ni siquiera las más recientes, han podido realizarse sin contar con este quorum supra mayoritarios”, comenta.  

Bajo ese escenario, el historiador califica a este plebiscito como un gran fraude democrático. “De esta manera, se estableció en Chile un pobre régimen de democracia representativa que es -en realidad- una democracia tutelada, restringida y de baja intensidad. Puede sostenerse, por lo tanto, que el plebiscito del 89′ fue un gran fraude democrático, puesto que se le presentó a la ciudadanía como una avance. Como -por ejemplo- con la eliminación de los principales enclaves autoritarios de la constitución del 80′; cuando -en el fondo- esta transacción entre los partidarios de la dictadura y los representes de la oposición moderada, lo que estableció fue una mayor inflexibilidad de las reformas constitucionales como una manera de garantizar el statu quo, cuestión que -en lo esencial- no ha cambiado hasta nuestros días”, afirma.

Finaliza afirmando que este acuerdo de reformas “fue una trampa más de la casta política, motivada -exclusivamente- por el deseo de mantención del orden social e incluso de parte de mayoría concertacionista de la época, porque estos personajes habían sido seducidos por el modelo neoliberal, y encontraron en estos quorum supra mayoritarios las mayorías suficientes para mantener el modelo instaurado por la dictadura”.

Por Víctor Hugo Moreno